Fără domeniu

  1. Considerații de ordin introductiv
  2. Hotărârea Parlamentului României nr. 36/16.06.2021. „Avocatul Poporului sau Avocatul Parlamentului?”
  3. Sesizarea de neconstituționalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 36/2021. Decizia CCR nr. 455/2021
  4. În loc de concluzii

1. Considerații de ordin introductiv

Instituția Ombudsmanului a fost înființată în anul 1809, în Suedia prin noua Constituție care dădea naștere la Biroul Ombudsmanului Parlamentar, cu scopul de a permite Parlamentului să exercite controlul asupra exercițiului puterii executive [1].

La nivelul Uniunii Europene, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene consacră – în art. 43, instituția Ombudsmanului European.

În prezent, această instituție este larg răspândită în multe țări ale lumii – fiind definită în mod diferit de la un stat la altul[2], ea contribuind la lupta împotriva fenomenelor care generează încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor[3].

Constituantul român a optat pentru denumirea Avocatul Poporului, considerând că este denumirea care exprimă cel mai clar rolul și semnificațiile juridice ale acestei instituții[4].

Reglementarea constituțională o regăsim în Capitolul IV al  Titlului II – ”Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale”, iar nu în Titlul III  - ”Autoritățile publice”.

Legiuitorul constituant a reglementat instituția Avocatul Poporului distinct și în afara celor trei puteri - legislativă, executivă și judecătorească, cu menirea de a sprijini realizarea echilibrului puterilor în stat, în beneficiul persoanelor fizice, al drepturilor acestora pe care Avocatul Poporului este chemat să le apere.

Din interpretarea topică a modalității în care este „așezată” instituția Avocatul Poporului în Legea fundamentală putem desprinde ideea că a fost creată cu menirea de a se îngriji de apărarea drepturilor și libertăților cetățenești, dar și din perspectiva respectării îndatoririlor de către toți cetățenii.

Așadar, prin Constituția României din 1991 a luat naștere o nouă instituție pe tărâmul juridic românesc, ale cărei origini se află într-adevăr în reglementarea țărilor scandinave, însă terminologia de Avocatul al Poporului care a fost „preferată” de către legiuitorul constituant de la 1991 are tocmai misiunea de a apăra drepturile și libertățile cetățenești, considerându-se astfel că denumirea aceasta corespunde întru-totul cu rolul instituției nou-creată.

Din analiza dispozițiilor prevăzute în cuprinsul art. 58 din Constituția României constatăm faptul că Avocatul Poporului este numit pe o durată de 5 ani, iar scopul acestuia este de a apăra drepturile și libertățile persoanelor fizice. 

De asemenea, în ceea ce privește atribuțiile, în Legea fundamentală se prevede faptul că Avocatul Poporului își exercită atribuțiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile și în libertățile lor, în limitele stabilite de lege[5].

Mai mult decât atât, în vederea atingerii obiectivelor scontate prin crearea acestei instituții, legiuitorul constituant a prevăzut în cuprinsul dispozițiilor art. 59 alin. (2) faptul că autoritățile publice sunt obligate să asigure Avocatului Poporului sprijinul necesar în exercitarea atribuțiilor sale.

În finalul Capitolului IV și totodată fiind încheiat și Titlul II din Constituția României cu aceste prevederi – se statuează faptul că instituția Avocatul Poporului trebuie să prezinte Camerelor Parlamentului rapoarte, fie anual, fie la cererea acestora din urmă. Constatăm astfel că legiuitorul constituant a avut intenția de a fi realizat (și să fie și funcțional) un mecanism de conlucrare între instituția Avocatul Poporului – care are menirea de a apărara drepturile și libertățile cetățenești – și Parlamentul României – forul reprezentativ suprem al poporului român. De altfel, în teza finală a dispozițiilor constituționale se prevede faptul că rapoartele instituției Avocatul Poporului pot privi recomandări de ordin legislativ, cu scopul ocrotirii drepturilor și libertăților cetățenilor[6].

 Înființarea și funcționarea efectivă a instituției Avocatul Poporului a avut loc odată cu adoptarea legii organice din 1997[7] (de altfel, chiar în cuprinsul art. 58 alin. 3 din Constituția României se prevede faptul că organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organică).

Doctrina de specialitate[8] a subliniat că „Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 a sporit rolul Avocatului Poporului, dar şi semnificaţia activităţii Curţii Constituţionale, ca autorităţi publice cu atribuţii de control, veritabile pârghii statale în eforturile societăţii româneşti, de consolidare a democraţiei constituţionale şi fortificare a statului de drept”.

2. Hotărârea Parlamentului României nr. 36/16.06.2021. „Avocatul Poporului sau Avocatul Parlamentului?”

În literatura de specialitate s-a apreciat, pe drept cuvânt, faptul că la fiecare ciclu electoral, când viața politică este agitată, se readuce în discuție nevoia unei reforme constituționale, se discută despre necesitatea și oportunitatea revizuirii Legii fundamentale[9].

În aceeași notă, surprindem faptul că la fiecare legislatură ori odată cu schimbarea configurației parlamentare se „reaprinde” fitilul schimbării din funcție a Avocatului Poporului, prin revocarea celui existent  și numirea unei alte persoane, care să fie simpatizant și pe placul noii puteri conducătoare.

Tocmai datorită acestor considerente apreciem justificată această întrebare retorică avansată anterior și rămâne să constatăm dacă nu cumva se deraiază de la spiritul dispozițiilor constituționale și se formează o nouă traiectorie de urmat pentru această instituție.

Astfel, de actualitate pe scena juridică românească este tocmai acest „conflict” între instituția (sau mai bine spus persoana) Avocatul Poporului – Parlamentul României, prin aceea că s-a dorit (din diverse considerente, printre care putem afirma despre ceea ce face Avocatul Poporului și ceea ce nu dorește puterea conducătoare să facă această instituție) revocarea din funcție a Avocatului Poporului cu scopul, evident, de a fi numită în această funcție o altă persoană care, după cum precizam, să fie din rândul celor agreate de noua conducere a configurației parlamentare. 

În definitiv, pentru a avansa un răspuns, Avocatul Poporului este și trebuie să rămână în slujba cetățeanului, să fie respectat spiritul dispozițiilor constituționale în această materie, iar Parlamentul nu trebuie să intervină prin schimbarea din funcție a persoanei care reprezintă instituția Avocatul Poporului, decât în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege. 

La data de 16 iunie 2021, Parlamentul României, în cadrul ședinței comune a Camerei Deputaților și Senatului a adoptat Hotărârea nr. 36/16.06.2021 pentru revocarea doamnei Renate Weber din funcția de Avocat al Poporului[10].

 În hotărâre, printre altele, s-a reținut modul defectuos de administrare a instituției, nerespectarea în cursul anului 2020 a rolului în domeniul apărării, protecție și promovării drepturilor copilului, nesprijinirea autorităților în ceea ce privește Mecanismul de Cooperare și Verificare (MCV), aspecte legate de criza COVID19 și multe altele care însă sunt prezentate în cuprinsul hotărârii la nivel general, fără a fi făcute precizări punctuale cu privire la eventualele încălcări ori omisiuni în activitatea instituțională a Avocatului Poporului.

Drept urmare, prin articolul unic al Hotărârii Parlamentului nr. 36 din 16 iunie 2021,  Avocatul Poporului a fost revocat din funcție.

3. Sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului României nr.36/2021. Decizia CCR nr. 455/2021

 3.1. Sesizarea de neconstituționalitate

Ulterior zilei în care Avocatul Poporului a fost revocat din funcție, unul dintre partidele parlamentare a formulat o sesizare de neconstituționalitate a Hotărârii Parlamentului nr. 36/2021, înregistrată la Curtea Constituțională a României cu numărul 5118 din 17 iunie 2021, constituindu-se astfel Dosarul nr. 2097L/2/2021.

În motivarea sesizării, autorii acesteia invocă încălcări ale legislației, printre care și dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (3)-(5), ale art. 11, art. 20, art. 58 alin. (1) și ale art. 148 din Legea fundamentală a țării.

Autorii sesizării au susținut că pentru ca măsura revocării adoptată de Parlament să fie în concordanță cu prevederile constituționale ce guvernează statutul de autoritate autonomă și independentă a Avocatului Poporului, trebuie îndeplinite două condiții cumulative:

  • realizarea de către Parlament a unei evaluări obiective a activității Avocatului Poporului, utilizând motive de revocare obiective menite să garanteze independența Avocatului Poporului, și
  • dovedirea încălcării Constituției și a legilor țării.

3.2.  Decizia Curții Constituționale nr. 455/2021

Curtea, în analiza îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a sesizării, reține faptul că:

- sunt întrunite condițiile referitoare la obiectul și titularul dreptului de sesizare;

- dispozițiile Titlului II, Capitolul IV – Avocatul Poporului din Constituție consfințesc rangul constituțional al acestei instituții publice, cu rol în apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice[11];

- Hotărârea Parlamentului este un act cu caracter individual ce vizează organizarea și funcționarea unei autorități de rang constitutional.

Pe fondul cauzei, în ceea ce privește aspectul revocabilității din funcție a Avocatului Poporului, Curtea a reținut faptul că aceasta reprezintă un mod de încetare, înainte de termen, a mandatului constituțional, hotărâre care poate fi luată de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor prezenți. Ceea ce este de reținut din considerentele Curții în acest sens se rezumă la faptul că revocarea din funcție a Avocatului Poporului, înainte de expirarea mandatului, se poate hotârî ca sancțiune juridică având ca temei încălcarea Constituției și a legii[12].

În continuarea motivării sale, Curtea readuce în vedere faptul că Avocatul Poporului se bucură de imunitate, ca trăsătură a mandatului, în temeiul căreia acesta este protejat față de eventualele presiuni sau abuzuri. Imunitatea la care face referire Curtea se referă la însăși persoana care ocupă funcția de Avocat al Poporului, ca măsură de protecție împotriva amenințărilor sau a oricăror alte acte de presiune și toate acestea pentru ca reprezentantul acestei instituții să-și poată îndeplini întocmai și fără constrângere rolul constituțional de apărare a drepturilor și libertăților cetățenilor.

Ceea ce este, de asemenea, esențial de reținut se rezumă la faptul că în raporturile cu Parlamentul, Avocatul Poporului beneficiază de o garanție suplimentară a imunității conferită de lege, prin aceea că Avocatul Poporului nu poate fi supus niciunui mandat imperativ sau reprezentativ. Nimeni nu îl poate obliga pe Avocatul Poporului să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor sale[13]. 

Astfel, putem avea în vedere faptul că acesta își va exercita atribuțiile constituționale și legale atunci când consideră că drepturile cetățenilor au fost încălcate, luând măsurile care se impun (e.g. sesizarea instanței de contencios constituțional), neacționând (sau rămânând pasiv, depinde de context) la directivele celui care a realizat numirea (Parlamentul).

De altfel, în aceeași notă, Curtea reține în cuprinsul considerentelor sale faptul că Avocatul Poporului nu poate fi revocat pentru că nu a urmat instrucțiunile sau dispozițiile Parlamentului[14].

În jurisprudența[15] sa constantă, Curtea reține faptul că revocarea trebuie să se regăsească printre modalitățile de încetare înainte de termen a mandatului de Avocat al Poporului, iar situațiile în care poate interveni revocarea trebuie individualizate cu precizie la nivelul legii, iar procedura care urmează să fie respectată în această situație trebuie, de asemenea, stabilite prin norme lipsite de orice echivoc, astfel încât să fie evitat riscul unei revocări arbitrarii[16].

Așa fiind, având în vedere aspectele prezentate până la acest moment, putem desprinde ideea conform căreia Avocatului Poporului nu poate fi revocat din funcție în mod arbitrar de către Parlament, ci numai dacă (i) a acționat contrar dispozițiilor Legii fundamentale și a legii de organizare și funcționare, (ii) a încălcat principiile de bază ori valorile statuate la nivel constituțional, (iii) cauzele de revocare să fie prevăzute de legea de organizare și funcționare – de altfel, cu privire la acest ultim aspect, Curtea, în finalul considerentelor de la punctul 195 recomandă reglementarea cauzelor de încetare a mandatului Avocatului Poporului înainte de termen prin legea de organizare și funcționare a instituției, cu includerea printre acestea și a revocării.

Nu sunt de neglijat nici aspectele reținute în cuprinsul considerentelor de la punctul

72 al Deciziei Curții Constituționale nr. 455/2021, care fac trimitere la „Principiile de la Veneția” pentru protejarea instituțiilor Ombudsmanului, în sensul în care poate fi revocat numai în conformitate cu o listă exhaustivă de condiții clare și rezonabile (...), iar procedura de revocare trebuie să fie publică, transparentă și prevăzută de lege.

Mai mult, Curtea reține faptul că angajarea răspunderii juridice a Avocatului Poporului nu poate interveni decât cu condiția dovedirii unei fapte culpabile de încălcare a unei norme legale[17].

De asemenea, în cuprinsul considerentelor de la punctele 78 și 79, Curtea Constituțională a României reține faptul că actualul cadru legal de încetare înainte de termen a mandatului constituțional de Avocat al Poporului conține deficiențe în ceea ce privește revocarea, ea trebuie să stabilească cu certitudine cazurile în care intervine această sancțiune, menționând expres ipotezele obiective, determinate sau determinabile, care pot declanșa procedura de revocare.  

Mai mult, ca o aplicare în plan practic a principiului dreptului la apărare, Curtea reține faptul că este imperios necesar ca legea să prevadă posibilitatea celui revocat de a contesta măsura luată și reținând totodată dispozițiile art. 21 din Constituția României care fac referire la liberul acces la justiție.

În final, Curtea are în vedere și faptul că motivul de revocare este unul foarte vag, nu este precizat în mod riguros, Parlamentul acționând astfel într-un mod arbitrar. Reținând și aspectele conform cărora Avocatul Poporului nu a avut posibilitatea exercitării unui drept la apărare (prin formularea recursului, spre exemplu) ori chiar a sesizării directe a Curții Constituționale de însăși persoana revocată constituie elemente de natură a vicia din punctul de vedere al constituționalității Hotărârea Parlamentului de revocare din funcție a Avocatului Poporului[18] și prin urmare Curtea Constituțională a admis sesizarea de neconstituționalitate și a constatat că Hotărârea Parlamentului nr. 36 din 16 iunie

2021 prin care a fost revocat din funcție Avocatul Poporului este neconstituțională.

3.3.  Efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 455/2021

Ca urmare a faptului că Deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii de la data publicării în Monitorul Oficial și au putere numai pentru viitor,  reținând totodată că a fost declarată neconstituțională Hotărârea Parlamentului nr. 36 din 16 iunie 2021 de revocare din funcție a Avocatului Poporului, Curtea a statuat în cuprinsul pnct. 84 faptul că de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 455/2021 Avocatul Poporului revocat își va relua calitatea deținută.

Per a contrario din această perspectivă, în opinia concurentă a Deciziei Curții nr. 455/2021 s-a reținut faptul că, printre altele, Curtea Constituțională nu este instanță judiciară de contencios administrativ pentru a putea dispune repunerea în situația anterioară a persoanelor vizate de actul individual invalidat (...), nefiind nici în cazul unui conflict juridic de natură constituțională, credem că jurisdicția constituțională nu poate preciza autorităților publice conduita de urmat și nu poate dispune cu privire la reluarea sau nu a mandatului de Avocat al Poporului.

În ceea ce mă privește apreciez  că aceste ultime aspecte reținute în opinia concurentă a Deciziei Curții Constituționale nr. 455/2021 impun clarificări, cel puțin la nivelul doctrinei. Evident, considerentele și dispozitivul deciziilor Curții sunt obligatorii, acestea nu se comentează, însă pentru îmbogățirea doctrinară a subiectului apreciez că pot fi făcute comentarii pe marginea acestor ultime aspecte prezentate din opinia concurentă a deciziei. 

Astfel, autorii opiniei concurente susțin faptul că instanța de contencios constituțional nu poate preciza autorităților publice conduita de urmat. 

Or, care mai este efectul unei decizii a Curții Constituționale? 

Nu tocmai restabilirea situației anterioare actului care a adus vătămări? 

Nu vine Decizia Curții tocmai să sancționeze un abuz și un act afectat de vicii de constituționalitate? 

Care mai este finalitatea acestor decizii, dacă nu tocmai restabilirea situației juridice firești pentru ca acestea să fie în acord cu dispozițiile constituționale? 

Am în această privință serioase rețineri și mă raliez întru-totul aspectelor reținute în cuprinsul considerentelor de la punctul 84 a Deciziei Curții Constituționale nr. 455/2021, în sensul în care, așa cum este și firesc, Curtea are menirea de a arăta unde s-a greșit, de a invalida actul nelegal sau aflat în afara dispozițiilor constituționale, iar ca efect al acestor constatări ale sale Curtea vine să restabilească situația anterioară acestor evenimente care s-au desfășurat sub semnul neconstituționalității și este restabilită situația de drept în acord cu Legea fundamentală a țării. 

4. În loc de concluzii

Supremația Constituției este de esența statului de drept, în vreme ce justiția constituțională este o dimensiune fundamentală a acestuia.

Deși în România obligația de loialitate constituțională nu are o consacrare expresă în Legea fundamentală, instanţa de contencios constituţional a acordat importanţa cuvenită interpretării sistematice a textelor constituţionale şi a consacrat, prin jurisprudenţa sa, obligaţia de loialitatea constituţională. În practică însă, în viaţa de zi cu zi, comportamentul loial a fost nu o dată abandonat de autorităţile statului.[19]

Hotărârea Parlamentului României nr. 36/16.06.2021 constituie un exemplu elocvent în acest sens, iar Decizia CCR nr.455/2021 vine să amintească decidenților politici că nimeni nu este mai presus de lege[20].

BIBLIOGRAFIE

A. Legislație

  1. Constituția României din 1991, republicată în M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003;
  2. Legea nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea și funcționarea Instituției Avocatului Poporului, republicată în M.Of. nr. 181 din 27 februarie 2018;
  3. Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021;
  4. Decizia Curții Constituționale nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în M.Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014;
  5. Hotărârea Parlamentului nr. 36/16.06.2021, publicată în M.Of. nr. 602 din 16 iunie 2021.

B. Cărți, tratate, cursuri

  1. Ștefan Deaconu, Drept constituțional, Ediția 3, Ed. C.H.Beck, București, 2017;
  2. Marieta Safta, Drept constituțional și instituții politice. Vol.I. Teoria generală a dreptului constituțional. Drepturi și libertăți, Ediția a 5-a, revizuită, Ed. Hamangiu, București.

C. Articole de specialitate

  1. Anca-Jeanina Niță, Revizuirea Constituției – între necesitate și oportunitate, în Revista de Drept Constituțional nr. 1/2020;
  2. Anca-Jeanina Niță, Democrația în stare de urgenţă şi cooperarea loială între instituţiile statului, în Revista Universul Juridic nr.5/2020;
  3. Dana Apostol Tofan, Raporturile Avocatului Poporului cu jurisdicția constituțională, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2(29)/2011.

D. Resurse web

  1. ccr.ro;
  2. avp.ro.

NOTE

[1] www.avp.ro;

[2] Spre exemplu, în Franța - Apărător al drepturilor, în Spania – apărător al Poporului, în Polonia – Comisar al drepturilor cetățenilor;

[3] Ștefan Deaconu, Drept constituțional, Ediția 3, Ed. C.H.Beck, București, 2017, p.163;

[4] Pentru detalii, a se vedea Marieta Safta, ” Drept constituțional și instituții politice. Vol.I. Teoria generală a dreptului constituțional. Drepturi și libertăți”, Ediția a 5-a, revizuită, Ed. Hamangiu, București, 2019, p.360.

[5] Art. 59 alin. (1) din Constituția României de la 1991, republicată în M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003;

[6] Art. 60 teza finală din Constituția României de la 1991, republicată în M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003;

[7] Legea nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea și funcționarea Instituției Avocatului Poporului, republicată în M.Of. nr. 181 din 27 februarie 2018;

[8] Dana Apostol Tofan, Raporturile Avocatului Poporului cu jurisdicția constituțională, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2(29)/2011, p.22-23;

[9] Anca-Jeanina Niță, „Revizuirea Constituției – între necesitate și oportunitate”, în Revista de Drept Constituțional nr. 1/2020, p.96.

[10] Publicată în M.Of. nr. 602 din 16 iunie 2021.

[11] pct. 49 din Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021;

[12] pct. 58 din Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021;

[13] Art. 2 alin. (4) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, republicată în M.Of. nr. 181 din 27 februarie 2018;

[14] pnct. 62 din Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021.

[15] Decizia Curții Constituționale nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în M.Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014;

[16] pnct. 195 din Decizia Curții Constituționale nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în M.Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014;

[17] pnct. 73 din Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021.

[18] pnct. 81 din Decizia Curții Constituționale nr. 455 din 29 iunie 2021, publicată în M.Of. nr. 666 din 06.07.2021; 18 art. 147 alin. (4) din Constituția României de la 1991, republicată în M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.

[19] Pentru detalii, a se vedea Anca-Jeanina Niță, Democrația în stare de urgenţă şi cooperarea loială între instituţiile statului, în Revista Universul Juridic nr.5/2020;

[20] art. 16 alin. (2) din Constituția României de la 1991, republicată în M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.